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薛涛:生态文明建设下供水企业面临的挑战和机遇

发布作者:中国水网  来源:中国水网  发布时间:2018/7/17

在日前由E20环境平台供水服务促进联盟与南昌水业集团有限责任公司联合主办的2018(第三届)供水高峰论坛中,E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛,就生态文明建设下供水企业面临的挑战和机遇的一些思考进行了分享。

本文根据嘉宾发言内容整理,未经本人审阅。

我前两天看过很好的一篇文章,说现在是一个全民金融恐慌的时代,大家都在谈论中美的贸易,谈论房价的问题。联系今天的发言主题,也可以发现,我们现在确实面临着空前复杂的状况。我的报告里第一部分也会谈到,地方政府所面临非常艰难的融资局面,这与大环境有关。此外,我们还看到,公共服务的市场化也在加快扩张中,其中供水企业有机遇也有挑战。另外,给各位分享一下我们观察到部分企业已经取得的成绩及总结,分析企业在这样的变化中有哪些项目机会。最后,对未来进行展望和总结。

借旧还新——地方政府艰难的融资局面

近年来,降杠杆、减负债,以及控制地方债务成为了重要主题,由此引发了一些行业人士的担忧,近期城投公司债务违约状况也愈演愈烈。供排水企业属于公共服务领域,作为平台公司的一类,与城投公司有很近的姻缘,所以城投公司的案例对于供排水企业来说可以说是前车之鉴。

2014年以来,国家对于地方融资平台的整顿越来越严,在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【201443)文件里面,提到了规范政府的举债模式,剥离融资平台公司政府融资职能。从银监会的数据统计图(如下图)中也可以看到,有大量的平台公司通过自己的方式在退出。

2017年发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【201750号文),及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预【201787号文),对政府违规举债、平台公司的监管进一步加强,规范政府购买服务管理,防范财政金融风险。因此,现在不少地方政府非常着急。

E20分析了2017年地方财政自给率、广义负债率与PPP项目退库率,在这三个数据中间,我们发现一些规律。蓝色部分是我们每个省的平均财政自给率,大概有50%的财政收入会上交到中央;黄色柱子是广义负债率,也是衡量地方政府负债情况的重要指标。

大家知道,在2014PPP模式被推出以来,在20162017得到快速的发展。因为融资的需求过于强烈,很多地方也把PPP作为了一种融资通道,忽略了PPP应注重效率的出发点。2017年的8月,史部长有一个重要的讲话,强调PPP要规范化发展。随后的规范季开启了PPP退库的波动,数据参见上图中的绿色部分。其中可以看到一些规律,如在西部地区的退库率非常高,其财政自给率相对于东部较低,广义负债率也高于其他部分,所以从大数据可以看出,中西部在财政上的压力是非常明显的。此外,四大经济区也是区域差异的典型代表。

上图是我们最新的水务PPP报告中的研究数据,可以看到一些项目机会和趋势。如工业园区供排水项目的退库率相对较高,为什么呢?因为这些项目的项目风险较大,园区入住率较低,而且地方政府的项目融资需求比较强烈,对项目准备很不充足,因此带来了项目无法落地和不规范的问题。

E20研究院曾经对PPP项目有一个分类:A类是向使用者直接收费的项目,比如城市的供水,燃气等等,该类项目需要由社会资本自己承担需求风险,政府不保证使用量,只给企业在某个区域的垄断经营权,企业需自己判断投资是否能够收回,是否有那么多的用户。在上图中可以看到,A类的退库率比较高,这与项目性质有很大关系,政府也对需求量没有把握,尤其是新建的园区、开发区等地方,可能无法达到预期,会为项目带来困难。

其次,C类项目退库率也较高。这类也就是我们所说的PFI项目,不具备运营属性,如不含污水厂的黑臭水体治理、海绵城市类项目。这类项目竞争较大,而且地方政府付款的压力也比较大,所以有一定的退库率。

祸兮福兮——公共服务市场化进入深水区

对于供水企业影响较大的外部环境变化,就是公共服务市场化大的方向。这既是商机也是风险。

《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资【20171266)文件中提到,拓宽基础设施建设资金来源,减轻地方政府债务负担。对拟采取PPP模式的存量基础设施项目,可通过TOTROTTOO、委托运营、股权合作等多种方式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。这个文件总的指导思想还是《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发【201460号文),该文件谈到要推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营,鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。

在这些大方向下,作为传统供水企业,如果不去积极进取,不去在市场化的方向上走得更多,不去为政府更多的分忧,可能就会面临原有地盘被地方政府拿来出让转让的风险。我们还看到一些案例,一些市场化比较好的水司,他们不但处理污水,业务还扩展到了垃圾,甚至还到外地去做PPP项目,由此可看出,企业面临的挑战及技术威胁,反过来也可能是机遇。

另外一个重要文件是《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发【201554)文件。文件提出,在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域,根据不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。我相信,供水企业在其他领域,也可以通过生态化合作优势,与其他环保技术企业或者其他有资源的央企国企以合资、合作等方式来提高自己的竞争力,同时也会打开企业的的管理提升空间。

逐本舍末——抓住运营类,审慎推进非运营类

先介绍下E20研究院对PPP项目的四个分类。A类项目是直接向使用者收费的垄断经营,风险由社会资本承担;B类项目是保底供应量、以厂区为边界的BOT项目;C类是非特许经营的政府购买型PPP(PFI);D类是不含融资和基础设施建设的非PPP政府购买服务,是轻资产的市场化项目,较为典型的就是市场项目,现在发展速度非常快。针对这四类项目我们进行了分析再归类,可以分为三大类:

第一类,经营属性,主要是指能向使用者直接收费;第二类是运营属性,典型代表有污水处理及垃圾处理项目,其实是以量和价向政府收费的项目;第三类是维护绩效属性,须保证每年达标,有一定的压力。这三个指标实际都有运营程序,但并不一定有绩效。

在水治理方面,从下图中可以看到,在大生态要求下,水方面越来越强调系统性、综合性。水治理大致可以区分出三个细分领域及一个综合性领域。在水环境综合治理方面,地方政府推出了大量的PPP项目。

我们还关注到,供水产业这几年在市场化方向上做了很多的努力,也包括不少全额采购的成绩。我们统计了将近40家供水联盟成员(其中30%是上市公司)的业务扩张情况,统计如下图所示。可以看到,有65%的供水企业已经扩张到了污水领域,还有23%的企业已经进入了原水领域, 23%参与了处理处置,16%的企业参与了水环境治理。 

另外,在财政部PPP示范项目中,我们对B方阵企业(地方水投、水务集团、区域环境综合服务集团)的业务分布情况进行了统计。可以看到,传统的市政给排水依然为强项,逐渐向水环境、水利、固废、混合类项目延伸。业务拓展最多的还是水利项目,占21%。此外,还有10%的生活垃圾处理,以及3%的管网项目。这是供水行业一个共同的行为状况,可以给大家做一个参考。

此外,财政部PPP示范项目中,B方阵企业作为社会资本方拿到的黑臭水体项目,多数为外地项目。比如深圳水务在池州的项目,北京排水在南宁的项目。我们分析,未来的供水领域,县市或相对偏远地区依然有新建机会;会继续有存量资产盘活机会;会继续向产业链上下游延伸,成一体化趋势。

内外兼修——政策创新与平台转型方向

价费机制的完善对公共服务的市场化起到非常重要的作用。。中国水网在成立之初,就成立了清华大学水业政策研究中心,当时研究的重点包括特许经营以及水价。关于水价,在《水污染防治行动计划》(2015)、《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》(发改价格〔20171080)、《扩大水资源税改革试点实施办法》(财税[2017]80)等文件中都提到,要施行阶梯水价、累进加价;农村水价改革等。关于垃圾价格,在《关于实行城市生活垃圾处理收费制度,促进垃圾处理产业化的通知》(2002)中提到。600多个城市中,有300多个城市实行了城市生活垃圾处理收费制度并颁布了政策法规,如海南、上海、广东等。结合垃圾分类的推进,这对于企业来说,相当于每个大型城市由此打开了十亿的年运营市场空间。

整体来看,地方有运营属性的专业平台被寄予厚望;综合性的融资平台现在面临空前的压力,大部分都失去了投资能力;园区型平台目前不在供水产业能力考量范围内。除了品牌的扩张和服务,我们总结了四个方面的对策,包括横向扩充、产业链上下游延伸、PPP、土地开发等。其中比较适合地方专业平台的是产业链上下游延伸和PPP。我们建议中小私营企业在技术上合作,这样的话可以回避短版,发挥长板。我们也期待着未来可以看到更多的水务集团上市,能够跟我们国家的需求紧密合作,让我们整个供水行业本身也不断提升。谢谢各位。

来源:中国水网



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